2021年5月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于规范民办义务教育发展的意见》的通知，被业内称为史上最严民办学校监管政策。政策一出，各地政府快速响应，四川、湖南、江苏等地纷纷发文调整民办义务教育比例，个别省份明确表示不再审批新的民办义务教育学校、调减义务教育阶段民办学校在校生人数缩减到5%以下。

本文将从我国民办教育发展乱象入手，再结合日本的教育发展历史和结构，理解国家控制民办义务教育比例的必要性，以及设置5%红线的合理性。

民办教育体量过大引发一系列问题

21世纪教育研究院理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平认为，近二十年来，我国基础教育格局发生了始料不及且非常深刻的变化。民办教育在公办教育之外形成了庞大的体量，再加上课外培训教育体量的不断加大，教育的功能出现紊乱，导致我国出现了全民性的教育焦虑。

根据《2020年全国教育事业发展统计公报》，民办普通小学在校生人数占总在校生的17.4%，民办初中在校生人数占总在校生的12.9%。杨东平认为，我国民办小学、初中在校生占全国总体的10%左右，整体来看较为合理。但是在很多大城市，甚至部分农村县域，民办教育学生比重之高世界罕见，如欧洲这一比例通常为3%-7%，而我国高达30%-60%。

民办教育在校生规模结构；来源：《2020年全国教育事业发展统计公报》

所有国家的义务教育学校均由政府用纳税人的钱举办，并以公办教育为主，是一种基于社会公平的基本公共服务。尽管公办学校可能存在过分应试、唯分数论等问题，但它仍然应该是教育体系中占绝对比例的主体。正如杨东平曾在博鳌教育论坛上所言，义务教育是国家和政府的责任，绝不应该在一个地区的教育结构中，出现公办教育退居其次，以民办教育为主的情况。

此外，民办教育过强的营利性，导致了部分民办学校不以教育为目的而更注重经济价值。教育商业化、资本化发展直接导致了择校竞争“白热化”，加剧了家长焦虑。据新学说观察，许多大城市幼升小、小升初的择校竞争，主要是围绕民办学校的竞争。这是因为在2006年《民办教育促进法》出台之后，民办学校享有其规定的自主招生的权利、考试招生的权利，能够提前招收一个地区的高分学生，导致其升学成绩远远高于公办学校。长此以往，民办学校成为了家长们争相追逐的对象。

还有一个不容忽视的问题，即民办教育作为公办教育的补充，并没有出现大众所期望的教育多元化和创新性，而是在升学率竞争的单一轨道上与公办学校竞争。在和公办学校的竞争中，部分民办学校吸纳了公办名校参与办学，形成了所谓的“名校办民校”、“公参民”学校。但这些学校在办学操作中并不规范，稀释了公办学校的品牌资源的同时，造成了公办学校和民办学校的不公平竞争，扰乱了教育秩序，造成了民办教育的“边缘行走”状态。新学说曾发文探讨这一现象，具体点击“名校办民校”不是“民生教育”？去资本化后民办教育路归何处？查看详情。

杨东平称，我国的民办教育举办者多为企业家、资本家，没有走上教育家办学的道路，也是造成民办教育“边缘行走”状态的原因之一。他认为，在政府将民办学校办学门槛设立非常高的情况下，办学需要大量的资本投入。因此，无论孔子还是陶行知等大教育家，没有资本都将无法办学。

综合而言，在全国范围内民办教育占有率较高的背景下，一些地方居高不下的民办学校比例干扰了义务教育的免费教育的国策，而且还引发了诸多的社会问题，对社会的发展产生了很多负面影响。因此，国家出台政策缩减民办义务教育学校比例不仅是大势所趋，也是保障教育多元发展行之有效的方式。

私立教育大国日本，义务教育学校仅1%为私立

纵观全球，不少国家都紧紧地将义务教育的主动权握在政府手里。与我国相邻的日本，素来被称为私立教育大国。而其义务教育阶段的学校以公办为主，且私立学校比例仅为1%左右。在高中、大学等更高层次的教育上，日本则让私立学校发挥重要作用。

根据日本文部科学省的资料，日本教育体制为“六三三四制”。其中，小学6年+初中3年为义务教育，高中三年属于非义务教育，大学四年为高等教育。

日本学校系统图；图源：web.archive.org

新学说查阅日本文部科学省的数据发现，若将日本私立学校数量汇集在一条集合所有学段的数轴上，则呈现出显著的“两头重，中间轻”现象。日本的中小学以公立为主，而到了高中阶段（即表中的“高等学校”），私立学校的比例增大。尤其是在小学阶段，私立小学的比例曾在1980年前一度低于0.5%，如今所占比例也仅为约1%。

图源：令和３年度学校基本調査調査（速報値）結果のポイント

究其原因，新学说发现，日本政府认为中小学教育的最大目标是让所有学生达到最基本学业水平，这也是义务教育的目的所在。此外，日本政府在义务教育阶段不采取让优秀学生优先发展的教育模式，同时也避免了学校之间形成差距。为了确保学校之间的均衡发展，日本政府推行一个地区（或者一个学区）一校制，即所谓学区制。

但在非义务教育阶段，即高中和大学，日本政府允许学校之间存在差距。例如，京都府的部分地区有一些县采取大学区制，允许学生自由升入县内任何一所高中。为了争取更多更优质生源，学校往往需要提升自己的竞争力，长此以往就会导致学校之间存在差距。

总体而言，日本作为社会制度较为完善、私立教育发达的国家，在幼儿园、大学等非义务教育阶段，鼓励各种其它形式的办学模式。但其仍然较为重视对义务教育阶段民办学校数量的把控，其义务教育阶段民办学校的比例常年保持在3%左右。

就此消亡？教育多元化离不开民办教育

行业内有一些悲观的论调认为，国家大力下调民办义务教育比例，意味着民办教育就此消亡。通过上述对日本教育的理解不难发现，在完善的教育体制中，公办教育负责保证公民的基本受教育权，保证社会的公平。而民办教育则在此之外遍地开花，推进教育的多元化发展。

有专家分析指出，公办义务教育学校在校生数与适龄人口数呈正相关，表现为V型变化。这对于理解我国将5%作为民办义务教育学校的红线具有一定意义。

根据教育部发布的统计数据，2005-2019年的15年间，民办义务教育学校在校生数逐年增加，从2005年的761.36万增长到2019年的1632.31万，增长了114%；全国民办义务教育学校在校生占比逐年提升，从2005年的4.47%提高到2019年的10.61%，增加了6.14个百分点。

来源：教育部官网

因此，部分地方提出民办义务教育学校在校生规模占比将控制在5%以内，不仅符合《义务教育法》的基本要求，也是民办义务教育历经近20年发展后的价值归位和政策回调。

民办教育的基础逻辑是在公办教育之外，为社会提供多层次、多元化的教育产品或服务，以满足人民群众的多样化需求。但在民办教育的发展过程中，大量民办学校，不仅没有起到丰富我国教育市场的作用，反而挤压公办教育资源，将教育竞争急剧扩大，危害了社会公平正义。

中国人民大学经济学院教授聂辉华认为，公办教育解决公平问题、民办教育提高效率才是合理定位。国家也曾做过一些成功的尝试，如为解决民办教育“掐尖”招生的行为，2018年，上海首先进行试点实行“公民同招”，不允许民办学校提前招生。民办学校失去这一优势之后，公办学校和民办学校的竞争趋于平缓，生源分布更加均衡。

此外，政策出台之后，部分地区采取“一刀切”的方式，强行将民办学校比例缩小。新学说认为这一做法并不稳妥，为更好地调整公办与民办教育的比例关系，政府应该更好地提高整个义务教育的公共性，而不是无限制地压制民办学校。参考国外义务教育改革可以知道，教育改革并非是公有、私有二元的竞争，要解决的是公办学校平庸化的问题，增加教育的选择性、多元性。

新学说认为，在九年义务教育已经普及的时代，民办教育的作用将主要体现在促进教育多元化、高品质方面。民办国际化学校自诞生以来，一直保以先进的教学理念、教学设施等特点，极大地丰富了我国的教育事业。

相比于普通民办学校，民办国际化学校由于学生升学方向的不同，并不会抢夺公办学校的优质生源，且还能在一定程度上缓解国内高考升学的“内卷”乱象。但民办国际化学校仍属于民办学校的范畴，政策对其仍有一定的影响。新学说认为，无论政策如何限制民办教育的发展，民办国际化学校作为其中的“异类”一定不会消亡。且随着我国大众对国际交流、国际理解的加深，国际教育的需求会持续存在，同时随着政府在教育对外开放方面的举措不断开展，国际教育未来依然可期。